Bergamaschi alla Camera: meno divari tra Regioni, ma restano differenze significative nell’assistenza.
Garantire una prestazione sulla carta non significa necessariamente renderla accessibile al paziente. È questo, dal punto di vista dell’advocacy, uno dei messaggi più rilevanti che emerge dall’audizione di Walter Bergamaschi, direttore generale della Programmazione sanitaria del Ministero della Salute, intervenuto il 15 settembre in Commissione Affari sociali della Camera nell’ambito dell’indagine conoscitiva sull’attuazione dei Livelli essenziali di assistenza e sull’erogazione delle prestazioni sanitarie nelle Regioni.
Il Ministero sta infatti lavorando a un sistema di indicatori di performance destinato a integrare il Nuovo Sistema di Garanzia, spostando progressivamente l’attenzione dalla sola verifica dell’adempimento alla capacità dei servizi sanitari di produrre risultati concreti. L’obiettivo indicato da Bergamaschi è mettere in relazione le risorse destinate ai diversi LEA con i servizi effettivamente erogati e con gli esiti di salute, così da valutarne anche l’efficienza allocativa.
Il cambio di prospettiva è particolarmente significativo per i cittadini e per le associazioni dei pazienti. I LEA rappresentano infatti il perimetro delle prestazioni che il Servizio sanitario nazionale è tenuto a garantire in modo uniforme sul territorio. Ma tra l’inserimento di una prestazione nei livelli essenziali e la sua effettiva fruibilità possono inserirsi liste d’attesa, carenze organizzative, differenze nella rete territoriale, mobilità sanitaria e disomogeneità regionali.
È proprio su questo terreno che un monitoraggio più orientato agli esiti potrebbe offrire informazioni ulteriori rispetto alla semplice certificazione dell’offerta: non soltanto se un servizio sia previsto, ma quante persone riescano realmente a utilizzarlo, con quali tempi e con quali risultati.
La memoria presentata da Bergamaschi descrive un sistema costruito attorno alla Commissione nazionale per l’aggiornamento dei LEA, al Comitato LEA e al Tavolo per la verifica degli adempimenti, strumenti che negli anni hanno contribuito sia al controllo dell’erogazione delle prestazioni sia alla tenuta dei conti regionali. Ma nelle conclusioni lo stesso direttore generale riconosce la persistenza di un divario territoriale che deve essere affrontato non più soltanto «in termini di adempimenti», ma anche di qualità ed efficienza nell’uso delle risorse assegnate a ciascun territorio.
Il quadro del 2024 presenta segnali positivi. Nel 2023 erano otto le Regioni o Province autonome con almeno una delle tre macroaree del Nuovo Sistema di Garanzia — prevenzione, assistenza distrettuale e assistenza ospedaliera — al di sotto della soglia di sufficienza di 60 punti. Nel 2024 le insufficienze scendono a tre: Provincia autonoma di Bolzano e Sicilia nella prevenzione e Calabria nell’assistenza distrettuale.
Secondo la documentazione dell’audizione, al miglioramento hanno contribuito, tra gli altri fattori, lo sviluppo dell’assistenza domiciliare integrata sostenuta dal PNRR, l’aumento della copertura degli screening oncologici e il miglioramento della risposta dell’emergenza territoriale.
Anche il divario tra Centro-Nord e Centro-Sud e Isole si riduce, soprattutto nella prevenzione e nell’assistenza distrettuale. La tabella allegata alla memoria indica per il 2024 una distanza media di 17,3 punti nella prevenzione e 16,3 nell’assistenza distrettuale, in diminuzione rispetto ai 22,1 e 22,4 punti dell’anno precedente. Considerando complessivamente le tre macroaree, il gap passa da 17,9 a 14,5 punti.
È un avvicinamento significativo, ma non equivale ancora all’uniformità dell’assistenza, per alcuni indicatori la distanza tra i territori con i risultati più elevati e quelli più in difficoltà resta ampia.
Per chi rappresenta i pazienti, è qui che il dato statistico diventa questione di diritto: la Regione di residenza può continuare a incidere sulla possibilità di accedere tempestivamente a prevenzione, assistenza territoriale e cure ospedaliere.
La prima direttrice indicata da Bergamaschi è la costruzione di indicatori di performance previsti dalle leggi di Bilancio 2025 e 2026. Dovranno monitorare gli esiti di salute e il rapporto tra le risorse dedicate ai LEA e i servizi effettivamente erogati.
Dal punto di vista dei pazienti e dei cittadini, questo approccio può diventare rilevante se consentirà di rendere maggiormente visibili anche quelle disuguaglianze che un indicatore puramente organizzativo rischia di non intercettare.
Una Regione può, per esempio, disporre formalmente di una rete assistenziale prevista dagli standard, ma il dato decisivo per il cittadino resta sapere se quella rete garantisce davvero diagnosi tempestive, continuità assistenziale, presa in carico e risultati comparabili con quelli ottenuti nel resto del Paese.
Il punto, dunque, non è sostituire il Nuovo Sistema di Garanzia. Bergamaschi ha chiarito che il nuovo modello dovrebbe integrarlo, aggiungendo alla verifica degli adempimenti una lettura più strettamente legata alle performance e all’utilizzo delle risorse.
La seconda direttrice riguarda il rapporto tra amministrazione centrale e sistemi regionali. Il monitoraggio fotografa gli scostamenti, ma non li corregge automaticamente. Per questo il Ministero intende affiancare alla valutazione un’attività più strutturata di accompagnamento dei territori con maggiori difficoltà.
Con il contributo di Agenas sono già in corso approfondimenti sulla revisione della rete ospedaliera e dei punti nascita e sull’analisi della mobilità evitabile. L’obiettivo indicato nella memoria è trasferire nei territori le esperienze e le buone pratiche sviluppate nelle Regioni che hanno conseguito i risultati migliori.
Anche questo passaggio interessa direttamente le organizzazioni civiche e dei pazienti. La mobilità sanitaria evitabile, per esempio, non è soltanto un indicatore dell’organizzazione del sistema: per una persona può significare affrontare spostamenti, costi indiretti, assenze dal lavoro e maggiore complessità nella gestione della malattia.
All’audizione Bergamaschi ha affrontato anche il tema dell’aggiornamento dei Livelli essenziali di assistenza. La memoria ricorda che il provvedimento di modifica e integrazione del DPCM 12 gennaio 2017 è stato ammesso alla registrazione dell’Ufficio di controllo della Corte dei conti il 10 settembre e che gli oneri derivanti dall’aggiornamento trovano una copertura pari a 149,5 milioni di euro annui.
L’aggiornamento rappresenta un passaggio essenziale perché consente di adeguare il perimetro delle prestazioni garantite all’evoluzione dei bisogni sanitari e dell’innovazione. Ma, dal punto di vista dei pazienti, rimane decisivo il passaggio successivo: fare in modo che l’inserimento nei LEA produca un diritto effettivamente esercitabile in tutte le Regioni.
L’evoluzione annunciata dal Ministero apre quindi una questione che va oltre la tecnica degli indicatori: che cosa significa, concretamente, garantire un LEA?
Per il cittadino significa poter ricevere la prestazione nei tempi appropriati, vicino al proprio luogo di vita quando possibile, senza essere costretto a rinunciare alla cura o a spostarsi in un’altra Regione. Significa anche ottenere risultati di salute che non dipendano in misura determinante dal territorio di residenza.
Il nuovo sistema di monitoraggio potrà rappresentare un avanzamento proprio nella misura in cui renderà queste differenze più leggibili e permetterà di intervenire dove i diritti garantiti a livello nazionale incontrano maggiori difficoltà nell’attuazione.
I numeri del 2024 indicano una convergenza tra i territori, ma il percorso non è concluso. La sfida posta dall’audizione di Bergamaschi è quindi passare dalla misurazione dell’offerta alla misurazione dell’effettività del diritto alla salute: non soltanto contare prestazioni e risorse, ma verificare se si traducano in accesso, qualità ed esiti comparabili per i pazienti in tutto il Paese.