Qual è il provvedimento che determina la durata dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità? È il nodo al centro dell’esposto presentato dal senatore Orfeo Mazzella. Sanità Informazione ricostruisce cronologicamente la successione di leggi, Dpcm e regolamenti e pubblica l’intervista nella quale il parlamentare spiega le ragioni della sua iniziativa
“L’Osservatorio è uno strumento prezioso e deve tornare a lavorare a pieno regime, ma su basi solide”. Con queste parole Orfeo Mazzella, senatore del Movimento 5 Stelle e Vicepresidente della 10ª Commissione permanente del Senato della Repubblica (Affari sociali, sanità, lavoro pubblico e privato, previdenza sociale), sintetizza a Sanità Informazione il senso dell’esposto presentato nei giorni scorsi alla Procura regionale della Corte dei conti del Lazio in relazione alla prosecuzione delle attività dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità e alle condotte riferibili al Ministro per le disabilità e alle strutture della Presidenza del Consiglio dei ministri. Al centro della vicenda c’è una questione giuridica: secondo il parlamentare, infatti, l’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità avrebbe concluso il proprio mandato il 1° dicembre 2025 e, terminato anche il periodo di prorogatio previsto dalla legge, avrebbe perso ogni legittimazione ad operare dal 15 gennaio 2026. Da qui la contestazione della prosecuzione delle sue attività e l’ipotesi di un possibile danno erariale per le spese sostenute successivamente. Il senatore precisa però che la sua iniziativa non è rivolta contro l’Osservatorio, organismo che considera “fondamentale” per le politiche sulla disabilità, bensì contro quella che ritiene un’errata applicazione delle norme che ne disciplinano la durata. “Voglio essere chiarissimo: io difendo l’Osservatorio, non lo attacco. È uno strumento prezioso e deve tornare a lavorare a pieno regime, ma su basi solide”, afferma nell’intervista rilasciata a Sanità Informazione. Per sostenere la propria tesi, Mazzella ricostruisce cronologicamente la successione degli atti che hanno regolato la vita dell’organismo: dalla legge istitutiva del 2009 ai decreti del Presidente del Consiglio che ne hanno prorogato il mandato, fino al regolamento del 2023, che il Ministero considera il riferimento per la prosecuzione dell’attività dell’Osservatorio e che il senatore, invece, ritiene non abbia alcun effetto sulla sua durata. Una lettura che è alla base dell’esposto depositato alla Corte dei conti e che riapre il confronto sull’interpretazione della normativa. Per comprendere la vicenda è necessario ripercorrere, passo dopo passo, tutti gli atti che l’hanno scandita negli ultimi anni.
Tutto nasce con la legge che istituisce l’Osservatorio
L’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità viene istituito con la Legge 3 marzo 2009, n. 18, che ratifica la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità. È proprio questa legge che, secondo Mazzella, contiene la chiave interpretativa dell’intera vicenda. L’articolo 3, infatti, separa nettamente due aspetti: da una parte disciplina come funziona l’Osservatorio, dall’altra disciplina quanto dura. Una distinzione che il senatore definisce decisiva.
Il comma 3: il regolamento
Il comma 3 stabilisce che composizione, organizzazione e funzionamento dell’Osservatorio debbano essere disciplinati attraverso un regolamento adottato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro del Lavoro e con il Ministro per la Pubblica amministrazione. La norma precisa, inoltre, che nell’Osservatorio devono essere rappresentati:
Sono inoltre previsti cinque esperti di comprovata esperienza nel settore. Secondo quanto precisato da Mazzella questo comma riguarda esclusivamente la struttura dell’organismo. Nulla dice sulla sua durata.
Il comma 4: la durata
La durata viene invece disciplinata dal comma successivo. La norma è estremamente sintetica: “L’Osservatorio dura in carica tre anni ed è prorogabile con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri per la medesima durata”. Per il senatore questa disposizione non lascia margini interpretativi. La legge individua infatti: chi può prorogare l’Osservatorio; quale atto deve essere utilizzato; per quanto tempo può essere prorogato. Ed è proprio questo il punto dal quale prende le mosse tutta la sua ricostruzione.
Le proroghe che si sono succedute negli anni
Dal 2009 ad oggi l’Osservatorio è stato prorogato più volte. Ed è proprio la storia delle proroghe che, secondo il senatore, dimostrerebbe come la prassi istituzionale abbia sempre seguito una procedura costante. Mazzella ricorda infatti che tutte le estensioni della durata dell’organismo sono avvenute attraverso specifici decreti del Presidente del Consiglio dei ministri. In particolare:
“Nessuna proroga — osserva il parlamentare — è mai stata disposta mediante un regolamento”. Ed è proprio questo il motivo per cui attribuisce particolare importanza agli ultimi due provvedimenti del 2022. Il primo è il DPCM 19 ottobre 2022. Si tratta di una proroga molto breve. Serve esclusivamente ad estendere la durata dell’Osservatorio fino al 30 novembre 2022. Per Mazzella rappresenta una sorta di “controprova”. Se anche quaranta giorni di proroga richiedono un DPCM, osserva il senatore, significa che l’ordinamento considera questo l’unico strumento idoneo a incidere sulla durata dell’organismo. Pochi giorni dopo arriva quello che Mazzella considera l’atto decisivo dell’intera vicenda. Il DPCM 28 novembre 2022, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 28 del 3 febbraio 2023. Il titolo è inequivocabile: ‘Proroga dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità’. L’articolo 1 dispone: “L’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità è prorogato per ulteriori tre anni, a decorrere dal 1° dicembre 2022”. Per il senatore il significato è semplice: “Il nuovo mandato decorre dal 1° dicembre 2022. Di conseguenza termina il 1° dicembre 2025”.
Perché le firme sono decisive
È su questo punto che Mazzella richiama l’attenzione su un elemento che ritiene decisivo e che, a suo avviso, chiarisce meglio di qualsiasi interpretazione la natura dell’atto. “Il DPCM del 28 novembre 2022 reca infatti l’intestazione: ‘Il Presidente del Consiglio dei ministri’ ed è firmato dal Sottosegretario di Stato Alfredo Mantovano con la formula ‘p. Il Presidente del Consiglio dei ministri’ — sottolinea il senatore del Movimento 5 Stelle —. La sottoscrizione avviene in forza della delega conferita con il DPCM del 23 ottobre 2022”. Per il senatore questo elemento è determinante. “L’atto è firmato da Mantovano, ma è un decreto del Presidente del Consiglio a tutti gli effetti di legge. È l’atto giuridico che legittima la volontà politica di riconoscere all’Osservatorio altri tre anni di attività”, aggiunge. Secondo Mazzella proprio questo particolare diventerà fondamentale per comprendere quanto accadrà pochi mesi dopo, con l’adozione del regolamento del 2023.
Il regolamento del 2023 e il nodo della controversia. Se il Dpcm del 28 novembre 2022, secondo Mazzella, rappresenta l’ultimo atto che incide sulla durata dell’Osservatorio, pochi mesi dopo viene adottato un secondo provvedimento destinato a diventare il fulcro dell’intera vicenda. “È il Decreto 20 luglio 2023, n. 115, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 191 del 17 agosto 2023. Già dal titolo — osserva il senatore — emerge una differenza sostanziale rispetto al Dpcm del novembre 2022. Non si parla infatti di proroga. Il provvedimento si intitola: ‘Regolamento recante disciplina della composizione, dell’organizzazione e del funzionamento dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità’”. Per Mazzella questo elemento è “il primo indizio della diversa natura dell’atto. Mentre il Dpcm del novembre 2022 aveva un solo oggetto — prorogare la durata dell’Osservatorio — il decreto n. 115 riguarda esclusivamente il modo in cui l’organismo è composto e opera”.
Le firme che (secondo Mazzella) spiegano tutto
Secondo il parlamentare, basta osservare l’intestazione e il blocco delle firme dei due provvedimenti per comprenderne la diversa natura. “Il Dpcm del 28 novembre 2022 si apre con la formula: ‘Il Presidente del Consiglio dei ministri’. In calce compare la firma: ‘p. Il Presidente del Consiglio dei ministri — Il Sottosegretario di Stato Alfredo Mantovano’. Si tratta — sottolinea Mazzella — di una firma apposta per delega espressa conferita con Dpcm del 23 ottobre 2022. Resta dunque, a tutti gli effetti, un atto del Presidente del Consiglio”. Diverso è invece il decreto del 20 luglio 2023. “L’intestazione non richiama il Presidente del Consiglio — continua il senatore —. L’atto si apre con: ‘Il Ministro per le disabilità’ e reca le firme di: Alessandra Locatelli; Marina Calderone; Paolo Zangrillo. Segue il visto del Guardasigilli Carlo Nordio”. Secondo il senatore questa differenza non è soltanto formale. Rappresenterebbe, invece, la prova della diversa natura giuridica dei due provvedimenti.
Due atti, due poteri diversi
È a questo punto che Mazzella ci riporta ai ‘giorni nostri’, al punto di partenza di questo articolo: “Qui devo spiegare il cuore della vicenda, che è un punto tecnico ma semplicissimo. La Ministra continua a trattare il regolamento del 2023 — il decreto n. 115 — come se avesse prorogato l’Osservatorio, facendone slittare la scadenza al 31 agosto 2026. Ma è un assunto sbagliato. La legge del 2009 tiene separate due cose, e le affida a due atti diversi: la composizione, l’organizzazione e il funzionamento si disciplinano con un regolamento; la durata e la sua proroga si stabiliscono solo con un decreto del Presidente del Consiglio. Il decreto n. 115 è, per suo stesso titolo, un regolamento su ‘composizione, organizzazione e funzionamento’: non è, e non poteva essere, un atto di proroga. Trattarlo come se avesse allungato la vita dell’organismo fino al 31 agosto 2026 significa attribuirgli un potere che non ha e che il suo stesso testo non esercita”, sottolinea il senatore del Movimento 5 Stelle.
Il confronto tra i due provvedimenti
Per sostenere la propria tesi, Mazzella mette a confronto i due atti sotto diversi profili. Il primo riguarda la base giuridica: “Il Dpcm del novembre 2022 richiama l’articolo 3, comma 4, della legge n. 18 del 2009, cioè la disposizione che attribuisce al Presidente del Consiglio il potere di prorogare l’Osservatorio. Il decreto n. 115 del 2023 richiama invece l’articolo 3, comma 3, della stessa legge e l’articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988, che disciplinano esclusivamente il regolamento relativo alla composizione, all’organizzazione e al funzionamento dell’organismo”. Secondo il senatore, quindi, “i due provvedimenti esercitano poteri differenti conferiti da due commi diversi della stessa legge”.
Le premesse del decreto che (secondo Mazzella) smentiscono la proroga
Il parlamentare richiama poi un ulteriore elemento. “Nelle premesse del decreto n. 115 viene ricordato che il Dpcm del 28 novembre 2022 ha disposto: ‘la proroga della durata dell’Osservatorio per tre anni a decorrere dal 1° dicembre 2022’”. Per Mazzella questo passaggio assume un significato preciso: “Il regolamento — sostiene — riconosce esplicitamente che la proroga è stata già stabilita da un diverso atto. E qui non serve credere a me: basta leggere quel decreto, che smentisce la tesi del ministero in tre punti, nero su bianco. Primo: le sue stesse premesse riconoscono che è stato il decreto del Presidente del Consiglio a stabilire ‘la proroga della durata dell’Osservatorio per tre anni a decorrere dal 1° dicembre 2022’, quindi scadenza a fine 2025, non al 31 agosto 2026”.
L’articolo 8
Secondo il senatore, un altro elemento decisivo si trova nell’articolo 8 del regolamento. La rubrica è: ‘Durata e adempimenti di mandato’. Ci si potrebbe attendere, osserva Mazzella, che proprio questa disposizione individui un nuovo termine di durata. Ma, secondo la sua ricostruzione, non accade. Il testo si limita infatti a prevedere che: “Alla scadenza dell’Osservatorio cessa il mandato dei componenti”. Per il parlamentare questo significa che il regolamento non stabilisce alcuna nuova durata. Si limita a prendere atto di una scadenza già fissata da un altro provvedimento. “Secondo: l’articolo 8, quello intitolato proprio ‘Durata e adempimenti di mandato’, non fissa alcun nuovo triennio; dice soltanto che ‘alla scadenza dell’Osservatorio cessa il mandato dei componenti’, rinviando a una scadenza decisa altrove. Se quel decreto avesse voluto o potuto prorogare l’organo, era esattamente lì che avrebbe dovuto scriverlo: non lo scrive”.
L’articolo 10
La terza osservazione riguarda l’entrata in vigore del regolamento. “Terzo: l’unico punto in cui parla di ‘entrata in vigore’ è l’articolo 10, che fa decadere i componenti in carica — le persone, non l’organo. È l’atto stesso, insomma, a dire il contrario di ciò che gli si fa dire”.
L’equivoco che avrebbe alimentato la vicenda
Nell’intervista a Sanità Informazione, Mazzella richiama anche quello che definisce un equivoco terminologico. “C’è poi un equivoco terminologico che va sciolto, perché è alimentato dalle stesse fonti ufficiali: su alcune pagine istituzionali il decreto n. 115 viene citato come ‘decreto del Presidente del Consiglio dei ministri’, e questa etichetta impropria può far credere che si tratti proprio dell’atto previsto dalla legge per la proroga. Ma basta guardare le firme: il decreto n. 115 è emanato dal Ministro per le disabilità, di concerto con il Ministro del lavoro e il Ministro per la pubblica amministrazione, e reca le firme di tre ministri — non quella del Presidente del Consiglio o suo delegato. È un regolamento di rango ministeriale, cioè un atto di livello inferiore, che per definizione non poteva toccare una durata fissata da un vero decreto del Presidente del Consiglio”
La “controprova storica”
Per rafforzare la propria interpretazione, Mazzella richiama anche quella che definisce una ‘controprova storica’. “E c’è la controprova storica: le proroghe autentiche sono sempre state atti a sé, riconoscibili — i decreti del Presidente del Consiglio del 2016, del 2019, di ottobre e di novembre 2022 — ciascuno con un unico oggetto, la durata dell’organo. Altro che confusione: la gerarchia degli atti è chiarissima, ed è proprio quella che il ministero non ha rispettato”. Secondo il parlamentare, proprio questo confronto tra il Dpcm del novembre 2022 e il regolamento del luglio 2023 rappresenterebbe il fondamento giuridico della sua iniziativa.
L’interrogazione parlamentare e il primo allarme
Prima ancora dell’esposto alla Corte dei conti, Orfeo Mazzella aveva già portato la questione all’attenzione del Governo. Il 28 aprile 2026, infatti, il senatore presenta al Senato un’interrogazione parlamentare (atto di sindacato ispettivo n. 4-02968) nella quale contesta la prosecuzione delle attività dell’Osservatorio e chiede all’Esecutivo di chiarire quale sia il titolo giuridico che ne legittima il funzionamento. Secondo il parlamentare, la risposta ricevuta non affronta il nodo centrale della questione. Nel post con cui ha annunciato l’esposto alla magistratura contabile, Mazzella scrive: “Già lo scorso 28 aprile ho presentato un’interrogazione parlamentare per denunciare l’illegittimità delle sedute e chiedere al Ministero l’immediata revoca delle riunioni. La risposta del Governo è stata aberrante: l’interrogazione è stata ignorata, le sedute si sono tenute egualmente e la macchina dell’illegittimità ha proseguito la sua corsa”. Per il senatore, dunque, l’esposto rappresenta la naturale prosecuzione di un’iniziativa parlamentare che, a suo dire, non avrebbe prodotto gli effetti auspicati.
Le sedute che (secondo Mazzella) sarebbero state adottate da un organismo decaduto
Nella ricostruzione contenuta nell’esposto, il parlamentare individua con precisione gli atti che ritiene adottati dopo la perdita di legittimazione dell’Osservatorio. Secondo la sua interpretazione, il mandato dell’organismo sarebbe terminato il 1° dicembre 2025 e, decorso anche il periodo di prorogatio previsto dal decreto-legge 16 maggio 1994, n. 293, convertito dalla legge 15 luglio 1994, n. 444, dal 15 gennaio 2026 l’Osservatorio non avrebbe più avuto il potere di riunirsi né di assumere decisioni. Alla domanda su quali atti potrebbero essere considerati nulli, Mazzella risponde: “Partiamo dal dato di fatto. Il mandato dell’Osservatorio è scaduto, al più tardi, il 1° dicembre 2025. Dopo la scadenza la legge concede un breve periodo di tolleranza, che si è chiuso a metà gennaio 2026. Da quel momento in poi l’organismo, sul piano giuridico, non ha più i poteri per operare. Eppure, ha continuato a lavorare. Nel mio esposto elenco atti precisi: la seduta plenaria del 19 febbraio 2026, quella del 29 aprile — in cui è stata addirittura annunciata l’istituzione di una nuova commissione interna di monitoraggio sulla riforma della disabilità — e la convocazione per il 4 agosto, firmata il 15 luglio. A questi si aggiungono le riunioni del Comitato tecnico-scientifico, che si sono susseguite tra gennaio e maggio”. Secondo il parlamentare, il problema non riguarderebbe soltanto le riunioni già svolte, ma tutte le conseguenze amministrative che potrebbero derivarne. “La conseguenza è netta: gli atti adottati da un organismo decaduto sono nulli. ‘Nulli’ vuol dire che è come se non fossero mai stati adottati, non producono effetti e possono essere contestati da chiunque abbia interesse. Il paradosso è evidente: più quell’organismo delibera in queste condizioni, più espone a fragilità proprio le decisioni che riguardano le persone con disabilità”.
L’ipotesi di danno erariale
Accanto alla questione della validità degli atti, l’esposto affronta anche il profilo economico. Secondo Mazzella, infatti, la prosecuzione delle attività dell’Osservatorio avrebbe comportato l’utilizzo di risorse pubbliche per un organismo che, secondo la sua ricostruzione, non era più legittimato ad operare. “Ogni seduta ha un costo che ricade sulle casse pubbliche: i rimborsi di viaggio, vitto e alloggio ai componenti, i costi logistici e di allestimento delle sale, l’impiego di personale e strutture della Presidenza del Consiglio, le spese di convocazione e di gestione. Nell’esposto segnalo in particolare, perché documentabili con certezza, i costi dei servizi esterni di interpretariato nella lingua dei segni e di sottotitolazione predisposti per le riunioni. Sono spese del tutto legittime quando un organismo è in carica. Il problema è che qui vengono sostenute per un’attività che l’organismo non aveva più il potere di svolgere, e che quindi non ha prodotto alcuna utilità giuridica per l’amministrazione. È questo che configura un possibile danno erariale», spiega. Il senatore precisa di non chiedere una pronuncia anticipata della magistratura contabile, ma un accertamento documentale. «Cosa mi aspetto dalla Corte dei conti? Che apra un’istruttoria, acquisisca la documentazione contabile — verbali, atti di spesa, impegni, rimborsi — quantifichi l’eventuale danno e accerti le responsabilità: sia degli uffici tecnici, sotto il profilo della colpa grave, sia della parte politica. Non chiedo condanne: chiedo che si accertino i fatti, con i documenti alla mano”.
La convocazione del 4 agosto
Uno degli aspetti che Mazzella considera più rilevanti riguarda la convocazione dell’Osservatorio fissata per il 4 agosto 2026. Secondo il senatore, quella riunione sarebbe stata convocata nonostante l’interrogazione parlamentare e le contestazioni già formalmente rivolte al Governo. “Il rischio è questo — spiega —. La durata dell’Osservatorio, per legge, la può stabilire soltanto un decreto del Presidente del Consiglio: alla data del 4 agosto quel decreto non esisteva, e la stessa Ministra ha anzi annunciato che solo ora ne chiederà uno. Se ne ricava una conseguenza semplice: l’organismo, in quella data, era decaduto, e tutto ciò che viene deciso in una seduta del genere nasce fragile, cioè nullo, privo di effetti e contestabile da chiunque”. Mazzella sottolinea inoltre un elemento temporale che considera significativo. “Ho segnalato al Governo l’illegittimità con un’interrogazione depositata già il 28 aprile. Nonostante ciò, oltre due mesi e mezzo dopo, il 15 luglio, quella convocazione è stata firmata personalmente. Non è un dettaglio: significa che si è scelto di andare avanti pur essendo stata rappresentata formalmente la questione”.
“Le conseguenze ricadono proprio sulle persone con disabilità”
Secondo il senatore, l’eventuale invalidità degli atti non avrebbe ripercussioni soltanto sul piano giuridico. Le conseguenze riguarderebbero direttamente le politiche dedicate alle persone con disabilità. “L’effetto concreto è paradossale, e va detto con onestà: a rimetterci non sono io, sono proprio le politiche per la disabilità. Perché ogni parere, ogni delibera, ogni documento prodotto in quelle condizioni può essere impugnato e travolto. Si costruisce sulla sabbia. Ed è per questo che ho parlato di un danno ‘attuale e non episodico’: non è un errore isolato di mesi fa, è una condotta che si ripete e che ogni volta aggrava il problema”.
L’annuncio della ministra e la richiesta di ricostituire l’Osservatorio
Nella parte conclusiva dell’intervista, Mazzella torna sull’annuncio della ministra Alessandra Locatelli relativo alla volontà di chiedere un nuovo decreto del Presidente del Consiglio per ricostituire l’Osservatorio. Per il senatore, questo passaggio costituirebbe un ulteriore elemento a sostegno della propria tesi. “Proprio per questo l’annuncio della Ministra del 4 agosto — dire che ora chiederà un decreto del Presidente del Consiglio per ricostituire l’Osservatorio — conferma la sostanza di ciò che denuncio da mesi: se davvero l’organismo fosse stato in carica fino al 2026, non ci sarebbe bisogno di alcun decreto. Il fatto stesso che oggi lo si invochi dimostra che quel decreto mancava. Bene, quindi, che finalmente lo si adotti. Ma va detto con chiarezza: un organismo già scaduto non si ‘proroga’, si ricostituisce da capo, e quel nuovo decreto non potrà sanare all’indietro le riunioni e le decisioni prese nel frattempo. L’iniziativa urgente è questa, ed è semplice: ricostituire l’Osservatorio con l’atto corretto, prendendo atto che dal 15 gennaio era decaduto. Perché il vero rischio, per le persone con disabilità, non è pretendere il rispetto delle regole: è lasciare che il loro organismo di riferimento lavori in una condizione di illegittimità, esposto a essere smontato domani”.
Una vicenda destinata a proseguire
Con l’esposto depositato alla Procura regionale della Corte dei conti del Lazio, la questione si sposta ora sul piano dell’accertamento contabile. La ricostruzione proposta da Mazzella si fonda sulla lettura degli atti normativi e amministrativi che disciplinano l’Osservatorio e costituisce il presupposto della sua iniziativa. Spetterà agli organi competenti valutare le questioni sollevate e gli eventuali profili di legittimità degli atti adottati, nonché le possibili conseguenze sul piano amministrativo e contabile. La ministra per le Disabilità Alessandra Locatelli, contattata da Sanità Informazione per raccogliere la sua posizione sulla vicenda, ha preferito per il momento non rilasciare dichiarazioni.
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